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唐代的封驳法律制度
来源: 人民法院报 2019-10-18 14:29

  吴 鹏

  封驳,即中国古代大臣对皇帝的圣旨进行审查,如发现有不符合规定之处,就提出修改意见甚至可以驳回去要求重拟的制度,即封还诏书、驳正违失。早在西汉末年,便已经有大臣封还诏书的现象,但只是偶尔为之。

  到了唐代,封驳制度发展为一项专门的行政法规,成为唐代行政法律体系的重要组成部分,甚至是核心基石,并有专人负责执行。

  唐代有封驳之权的机关是门下省,长官侍中(正三品)、副长官黄门侍郎(正四品上)和高级官员给事中(正五品上)均有封驳之权。由于侍中和黄门侍郎经常出任宰相,有时无暇处理省内实际事务,封驳工作就主要由给事中来承担。正如白居易所言,“给事中之职,凡制敕有不便于时者,得封奏之”。在这套政务运转机制下,皇帝诏书必须经中书省起草,门下省审查通过并签字副署同意后,才能生效。皇帝并不直接介入具体行政事务,必须通过宰相才能处理朝政。如果宰相不同意,那皇帝什么事都做不成。当然,这是以政治生态的健康为前提的。

  唐代的兴盛与繁荣,与封驳制度的存在是密不可分的。从唐初到唐末,封驳制度伴随朝廷政务运转过程的始终,确保了以诏书为载体的朝廷各项决策能够大体上朝着比较正确的方向发展,也为后世王朝树立了政治文明的典范。

  魏徵执奏 太宗推动

  唐高祖时期,国家庶事草创,天下板荡,封驳之事还未提上日程。唐太宗即位后,朝廷从打天下向治天下转型,开始注重对诏令制敕合法性的审查。值得一提的是,是唐太宗本人主动提出封驳问题。而发出唐代封驳制度史上比较有代表意义第一声的,正是名臣魏徵。

  唐太宗即位之初,面临着东突厥的巨大国防压力,遂派遣使臣到各地督促征兵事务。按照唐代征兵制度,朝廷只能征发年满十八岁的成年男子当兵。但时任尚书右仆射的宰相封德彝认为有些十六七岁的中男比较早熟,建议太宗将“躯干壮大”的中男也纳入征兵范围。

  诏敕下到门下省后,时任给事中的魏徵立马给顶了回去,认为将中男纳入服兵役范围的做法,违反了兵役法和其他法律制度的规定,坚决不肯在诏书上签字,并把诏书打回去,要求唐太宗重新考虑此事,再拟诏书。

  在魏徵的坚持下,唐太宗最终采纳了魏徵的意见,不再征发中男为兵,并赐给他一个金瓮以示鼓励:以后朕的诏书再有违反法律的地方,爱卿你一定要继续封还驳正,朕不怕改。

  但不是每个人都能像魏徵一样勇敢,唐太宗每有诏敕下发,其他大臣仍然是默默无语。唐太宗决定在封驳制度上再推进一步。

  贞观元年(627年),唐太宗有次和黄门侍郎王珪谈话:朝廷之所以设置中书省和门下省两套系统,就是为了互相监督互相制衡。爱卿你要向魏徵学习,以后如果中书省根据我的命令起草的圣旨有不妥之处,或存在不符合法律规定的地方,你一定要代表门下省站出来坚决驳回去。

  贞观三年(629年)四月,唐太宗又在太极殿指示房玄龄等群臣:中书省和门下省都是朝廷政务运转的核心部门,诏书有不合规的地方,你们都应当及时审查驳正。朕欢迎你们来驳,你们却一句反对的话都不说。朕把你们放到中书省门下省的位置上,是让你们和朕一起决策的,不是办理文书的。

  听罢太宗的一番训示,房玄龄等人明白皇帝的真心真意了,开始挺直腰杆子对诏敕进行封驳,从此朝廷的重大决策失误就少了很多。

  唐太宗君臣之所以对封驳制度如此情有独钟,与他们对隋朝历史教训深刻吸取有很大关系。贞观四年七月初二,唐太宗曾问宰相房玄龄和萧瑀:隋文帝杨坚是个什么样的皇帝?

  二人回答:隋文帝一心都扑在朝政上,清心寡欲,极富自律精神;主持御前会议,能把会从早开到晚,有时甚至一边开会一边吃工作餐。虽然文帝不算仁厚英明的皇帝,却至少也可称为勤勤恳恳兢兢业业的皇帝劳模。

  唐太宗认为房玄龄、萧瑀只知其一不知其二:隋文帝生性精细苛察却不明事理不识大体,对宰相百官极不信任,不能放手使用,大小事都要自己裁决,不经他签字同意,下面什么事都干不成。

  批评完隋文帝,太宗又对自己进行深刻剖析:“朕意则不然,以天下之广,四海之众,千端万绪,须合变通,皆委百司商量,宰相筹划,于事稳便,方可奏行”。意思是,朕认为,天下那么大,人口那么多,一大堆朝政要处理,千头万绪,一个人怎么能事必躬亲,全部抓在手上?在朕看来,必须要放权,和各部门官员一起集思广益,群策群力,尤其是要依靠宰相进行决策,才能把事情做好。“岂得以一日万机,独断一人之虑也”,怎么能把所有权力都集中到皇帝一个人身上,那样,不但做不完,更做不好。一天作出十个决策,就有可能五个正确五个错误,作出的正确决策固然很好,可那些错误的决策只能让百姓去承担代价。这样日积月累,错误决策越来越多,早晚会出现重大决策性失误!“岂如广任贤良,高居深视,法令严肃,谁敢为非”,皇帝抓大放小,在保留对军国重事最终决定权的前提下,放心地把政务交给宰相带领百官去打理,坚持依法理政,依法治国。明镜高悬之下,还有谁敢胡作非为?

  一番感慨完毕,唐太宗当即指示各部门,“若诏敕颁下有未稳便者,必须执奏,不得顺旨便即施行,务尽臣下之意”,以后接到诏敕圣旨,若发现于法不合、于事不便之处,必须及时向皇帝提出修改意见,不能简单地直接下发执行。封驳制度之所以能在贞观时期取得重大发展,正是以唐太宗的深刻自省和宽广胸怀为前提和基础的。

  祎之怒吼 则天无动

  唐太宗时期开创的封驳诏书制度化进程,促进了“贞观之治”和高宗时期升平局面的出现。封还诏书和接受驳正成为唐代君臣的行政自觉,即使到武则天改唐为周的武周革命前期,一些大臣仍然以封驳为事,力图匡扶朝政,比如宰相中书省副长官中书侍郎刘祎之。

  垂拱三年(687年)四五月间,刘祎之和手下属官中书舍人贾大隐私下谈话,对武则天不把朝政交还给皇帝睿宗、坚持垂帘听政表示不满。他话音刚落,贾大隐转头就把他给卖了,将刘祎之所说之话密奏给武则天。

  武则天就让人告发刘祎之收受贿赂,作风不正,责令肃州(今甘肃省酒泉市一带)刺史王本立调查此案。王本立拿着武则天用睿宗名义下发的圣旨,要刘祎之接旨。刘祎之挥挥手,“不经凤阁(即中书省)鸾台(即门下省),何名为敕”,这个圣旨我看都不用看就知道是假的,没有经过中书省草拟,更没有门下省审核封驳,没有宰相副署同意,算什么圣旨诏敕,这个旨我不接。

  按照朝廷的正常政务运转程序,圣旨应该是先由中书省的六名中书舍人根据分工,对军国大事提出初步处理意见,逐级提交中书省副长官中书侍郎、长官中书令决断。中书省内部达成正式处理意见后,转给门下省,由黄门侍郎和给事中进行审核驳正。因此,刘祎之拒不接旨是有制度依据的。

  在个人生死的危急时刻,在大唐存亡的关键节点,刘祎之搬出朝廷最高政治制度,试图以之为凭借,对抗武则天。但这是在非常时期,政治生态极不健康,制度在权力面前失败了。武则天以对抗朝廷调查的名义,于五月初七将刘祎之“赐死于家”。

  刘祎之案是唐代封驳制度史上的黑暗一幕,坚持封驳制度的刘祎之最终被处死。从这一结果看,似乎封驳制度在制约皇权上没有起到任何作用,这本身就是对封驳制度意义的最大嘲讽。但从更长时段的历史来看,刘祎之坚守封驳制度的正义之举,最终还是得到了皇权的承认。

  睿宗第二次登基后,果断为刘祎之平反,并追赠其为中书省长官中书令,表明了皇权对刘祎之当年坚守封驳制度的认可。在恶劣的政治生态中,制度可能会走弯路,坚守制度的人甚至会为之付出生命的代价,但历史终究不会辜负他们曾经的努力。

  李藩涂归 宪宗尊重

  安史之乱后的唐代中后期,封驳制度仍然在朝廷日常政治生活中发挥着重要作用,唐宪宗、唐文宗等皇帝都有过关于坚持封驳制度的重要指示,而且大臣执行封驳的具体方式更加激进。在唐代前中期封还驳回的基础上,还出现了“涂归”方式,即直接批阅皇帝诏书,并在上面写上具体修改意见,要求皇帝按照宰相的意见让中书省重新起草。每季度将封还驳正回去的诏书进行梳理,对封驳工作进行总结,并上奏皇帝。

  唐宪宗元和时期,是唐代从安史之乱的低谷中缓步走出,逐步实现中兴的时期,史称“元和中兴”。复兴局面形成的一个重要制度因素,就是唐宪宗君臣对封驳之制的共同维护,而非大臣单方面的坚持。

  大约在元和四年(809年)的时候,李藩出任门下省给事中,掌封驳之事。诏敕有不符合法规不便于民的地方,李藩直接在诏敕所用的黄纸末端写上修改意见,要求皇帝照此重新令人起草。旁边的小吏看到后,连忙对李藩说万万不可,您不能直接在诏敕黄纸上写字,要再用一张白纸写上意见后附到诏敕黄纸后面,以示对皇帝圣旨的尊重。

  李藩不为所动,回答道:我若是用白纸写上意见奏上去,那是给皇帝写折子,哪里是批阅诏书封驳圣旨呢?给事中干的是批圣旨的活,不是摆设。名相裴垍听说此事后,觉得李藩够胆够劲能用,遂“荐籓有宰相器”。唐宪宗认为有理,于元和四年二月,将李藩提升为黄门侍郎,并让其出任宰相。

  拜相后,李藩仍以黄门侍郎的身份领导封驳事务。元和五年(810年)十一月左右,时任河中节度使(总部设在今天山西省永济市一带)的王锷花了几千万打点唐宪宗身边人和朝廷重臣,想回朝担任宰相。重臣和身边人一吹风,唐宪宗决定这个事可以办,当天下午就下密旨给宰相:王锷这个人我看行,会办事,可以担任宰相,你们赶紧把起草正式诏书、封驳审核通过、副署画圈同意这套流程走完。

  当时李藩和另一名宰相权德舆正在宰相办公场所政事堂值班。李藩看罢二话不说,这次也不在诏敕文末写修改意见了,毫不客气地涂抹起来,直接把“宰相”等几个字都抹除,然后在旁边写上“不可”二字,随后直接把密旨给送了回去。最后王锷拜相之事没有成功。

  唐代的历史表明,凡是封驳制度执行得比较到位,皇帝在决策时能广泛听取宰相百官意见的时期,比如唐太宗贞观时期、唐玄宗开元时期、唐宪宗元和前期,都是朝廷各项事业取得积极进展的时期,政治清明,社会安定,经济发展,民生改善,民心归附,国家稳如磐石。凡是封驳制度被破坏,皇帝必欲乾刚独断以一人治天下的时期,比如唐玄宗天宝年间、德宗时期、唐宪宗元和后期等,都是朝廷各项事业从繁荣走向衰落的时期,政治生活极不正常,社会动荡,民生凋敝。

  尽管封驳制度的实际成效受时代环境和皇帝昏明的影响很大,但唐代皇帝从没敢说出取消封驳,不准大臣审查诏敕的话,足见这一制度的严肃性,以及在加强权力监督、抑制皇权膨胀上的重要意义。

  (作者单位:最高人民法院)

 
(责任编辑:金燕)
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